Для украинцев давно стали привычными постоянные изменения законодательства. Двигаясь в ногу со временем, юристы стараются также оперативно анализировать изменения, давать им оценку, применять на практике. Мы живем c надеждой, что со временем законодательная база сформируется, сложится практика ее однозначного применения, и каждый получит возможность планировать свою жизнь чуть больше, чем на несколько дней вперед.
Безусловно, постоянные изменения экономической и политической ситуации в стране значительно усложняют развитие любого бизнес-проекта, но когда при этом еще и меняются законы, которые должны установить однозначные правила игры…
В таких условиях становление и развитие бизнеса маловероятно, но наиболее болезненны такие процессы для капиталоемких видов бизнеса, для них постоянное внедрение новых требований законодательства оборачивается, как правило, значительными, зачастую, непредвиденными расходами. О том, как государство закаляет гостиничный бизнес в Украине, какие испытания уже пройдены и о том, что еще предстоит, пойдет речь в этой статье.
Свобода сертификации гостиничных услуг
С 7 мая 1999 года для гостиниц, других объектов, предназначенных для предоставления услуг по временному размещению (далее – Гостиницы) действовали Правила обязательной сертификации услуг по временному размещению (далее – Правила). Правилами была предусмотрена необходимость проведения обязательной сертификации услуг относительно безопасности для жизни и здоровья людей, защиты их имущества и охраны окружающей среды, а также процедура оценки соответствия гостиниц и других объектов, которые предназначены для предоставления услуг по временному размещению требованиям определенной категории.
С 8 октября 2012 года вступил в силу приказ Министерства экономического развития и торговли Украины, исключивший из перечня продукции, которая подлежит обязательной сертификации, гостиничные услуги и услуги питания, предоставляемые субъектами туристической деятельности. В качестве альтернативы была введена добровольная сертификация услуг и оценка соответствия гостиниц требованиям определенной категории на основе договора между органом по сертификации и владельцем. То есть, присвоение «звезд» гостиницам стало возможным по результатам добровольной сертификации.
Нововведение было воспринято неоднозначно как юристами, так и представителями гостиничного бизнеса. Внешне такое решение выглядело как либерализация контроля государства за ведением туристической деятельности. Одним из заявленных аргументов послужил также и тот факт, что ряд стран, в частности Польша, Литва, Латвия накануне вступления в ЕС привели свои нормативные документы в области гостиничного хозяйства к единым европейским стандартам, не предусматривающим обязательной сертификации.
Обеспокоенность юристов вызвало то, что была отменена сертификация услуг относительно безопасности для жизни и здоровья людей, ведь это наиболее важное требование для работы гостиниц. Учитывая, что иностранцы осторожно относятся к идее поездок по Украине, этот факт мог сыграть негативную роль в развитии украинского туризма. Аннулирование единой системы сертификации без внедрения новой системы является нелогичным, более правильной была бы разработка нового, современного механизма контроля, нивелирующего возможные риски, но решение было принято и результаты не заставили себя ждать.
Европейские государства, отказавшиеся от обязательной государственной сертификации, приняли единые стандарты классификации гостиниц HOTREC, утвержденные Европейской гостинично-ресторанной конфедерацией. Европейские гостиницы, с целью быть конкурентоспособными, повсеместно стали использовать новые стандарты для подтверждения своей категории.
Некоторые украинские гостиницы, почувствовав свободу, стали самостоятельно присваивать себе необходимое количество звезд, без дополнительных хлопот и лишних затрат. В результате такого шага, кроме гостиниц, самостоятельно оценивших свой уровень и потерявших в результате львиную долю клиентов, убытки понесли и туроператоры, поселившие своих гостей в отеле с неофициальными «звездочками».
Играем по новым правилам
Ситуацию нужно было незамедлительно менять — предложенная свобода сертификации не послужила толчком к развитию гостиничного бизнеса, не наполнила бюджет, не подняла туристический рейтинг Украины. Теперь государственные органы говорили о необходимости обязательной категоризации как о важном шаге на пути к упорядочиванию индустрии гостеприимства в Украине. Кроме того, необходимо было кардинально изменить существующие критерии классификации гостиниц и привести их в соответствие с европейскими стандартами.
9 ноября 2013 года вступил в силу Закон «Об особенностях осуществления инвестиционной деятельности на территории Автономной Республики Крым» (далее – Закон), который фактически ввел процедуру обязательной категоризации гостиниц.
Судя по названию и содержанию общих положений Закона, его действие распространялось на общественные отношения, связанные с осуществлением инвестиционной деятельности только на территории Автономной Республики Крым, поэтому, казалось бы, изучать его владельцам гостиниц, расположенных на остальной территории Украины не обязательно.
Но, как оказалось, заключительные положения Закона вносят изменения в Закон Украины «О туризме» и становятся краеугольным камнем для туристической отрасли по всей Украине. Таким образом, Закон, регулируя деятельность всех украинских гостиниц, устанавливает для них новые требования, не предусматривая переходных положений, превращая в один день гостиницы, действующие в рамках закона, в его нарушителей.
Так, в день вступления Закона в силу все объекты туристической инфраструктуры, не имеющие свидетельства об установлении соответствующей категории (далее – Свидетельство) должны были немедленно выселить всех проживающих и закрыть двери до его получения.
Учитывая сложную, многоступенчатую процедуру его выдачи, процесс может занять длительный период времени, т.к. некоторые сроки не ограничены законодательно, а срок для рассмотрения документов, закрепленный в Порядке установления категорий гостиницам (далее – Порядок), составляет 14 дней.
О наболевшем…
Вопрос о том, как на практике Гостиницы получают ставшие обязательными свидетельства, с какими трудностями сталкиваются, сколько времени на это тратят, мы задали Шишкиной Людмиле Иосифовне, начальнику отдела методологи оценки соответствия услуг и систем качества органа сертификации ГП «НИИ «Система», расположенного во Львове.
Людмила Иосифовна, практикующий аудитор по сертификации услуг размещения и питания с 1999 года, руководитель разработки ГСТУ 4268:2003 «Услуги туристические. Средства размещения. Общие требования» и ГСТУ 4269:2003 «Услуги туристические. Классификация гостиниц» пояснила, что согласно действующему Постановлению Кабинета Министров Украины от 29 июля 2009 р. N 803 «Про утверждение Порядка установления категорий гостиницам и другим объектам, предназначающимся для предоставления услуг по временному размещению (проживанию)», орган сертификации проводит сертификацию услуг проживания, питания, парикмахерских гостиницы, обследует ее на соответствие требованиям ГСТУ 4269 и отправляет материалы на рассмотрение комиссии по присвоению категорий гостиницам и другим объектам (далее – Комиссия) при Государственном агентстве по туризму и курортам (далее – Гостуризмкурортов).
Само по себе введение двухуровневой процедуры присвоения категории гостиницам в украинских реалиях является правильным решением. Такая процедура дает возможность обеспечить максимальное соответствие нормативным требованиям в условиях, когда несоблюдение требований стало нормой жизни. Комиссия, получающая документы, абсолютно защищена от внутренних компромиссов и внешнего давления.
К большим плюсам нового порядка категоризации относится также наличие общего реестра звездочных гостиниц на сайте Гостуризмкурортов, на котором можно выявить «самодельность» звезд, указанных на многочисленных букинговых и рекламных сайтах.
Теперь о минусах
Самым существенным из них является резкое увеличение времени процедуры. Комплект документов, на формирование которого уходит в среднем несколько недель, отправляется в Киев и ждет следующего заседания Комиссии, которая происходит, как правило, два раза в месяц. Еще неделя уходит на ожидание обратного письма с результатами рассмотрения.
Результаты могут быть самые неожиданные. В практике нашего органа сертификации есть случай, когда гостиница получила Свидетельство о присвоении категории с пятого захода после четырех возвратов, причем аргументация о невыдаче Свидетельства была каждый раз новой. Естественно, на это потребовалось несколько месяцев.
Совсем свежий, интересный пример причины отказа: загородному гостиничному комплексу из 2-х спальных корпусов, 7 коттеджей и ресторана в отдельном корпусе в центре довольно обширной, засаженной деревьями территории было отказано в выдаче свидетельства по причине отсутствия входа в ресторан непосредственно из гостиницы. Такое требование действительно есть, но здравый смысл у членов Комиссии тоже должен быть. После нашего письма с дополнительным разъяснением информации, своевременно предоставленной в отчете, появились новые требования — предоставить фотографии всего технического обеспечения гостиницы. Результатов рассмотрения все еще ожидаем.
Органы сертификации получили письмо от Гостуризмкурортов (№282/60/2-13 от 16.05.2013 г.) с перечнем документов о результатах оценивания гостиниц, которые следует направлять в Комиссию. В перечень входят: отчет об оценке соответствия, копии протоколов проверки номерного фонда, копии сертификатов соответствия услуг проживания, питания и парикмахерских для 3-5 звезд, а последний пункт звучит так: рекламно — информационные материалы о гостинице в печатном или электронном виде. Видимо под этот пункт подпадают фотографии всего, что только захочет потребовать Комиссия: лифтов, стационарных генераторов, бойлеров, баков для запаса воды, энергетического оборудования, входов и выходов из гостиницы, оснащения туалетов и т.д. и т.п.
Например, не были приняты во внимание копии договоров на приобретение дизель-генераторов и на индивидуальную систему водоснабжения с накопительными бассейнами известного горного курорта страны — требуются только фотографии c подписью руководителя гостиницы, заверенной печатью. Затем для их рассмотрения необходимо ждать следующего заседания Комиссии, и, скорее всего, новых причин отказа.
Обратиться за разъяснениями возможности нет, так как из всех членов Комиссии рассекречена только ее председатель – заместитель председателя Гостуризмкурортов, которая подписывает письма. Она на все вопросы отвечает приблизительно так – я ничего не решаю, решает Комиссия. Не очень понятны причины такой закрытости, но буквально сегодня сотрудница Гостуризмкурортов ответила мне, что она знает членов Комиссии, но не может раскрыть эту информацию. Возможно, доступность информации о составе Комиссии содействовала бы и большей прозрачности критериев при принятии ею решений.
Не является секретом информация о том, что вступление гостиницы в некую общественную организацию и приобретение у нее услуги промежуточной проверки документов высококвалифицированными юристами значительно повышает шансы на положительный результат при их рассмотрении.
Также необходимо отметить, что с принятием новых требований стоимость работ органа сертификации увеличилась. К сертификации услуг проживания (для всех категорий), услуг питания (для 3-5 звезд) добавились две новые работы: сертификация парикмахерской (для 3-5 звезд) и оценивание соответствия категории. Стоимость каждой работы составляет от 2 до 5 тысяч гривен, в зависимости от желаемой категории и размеров средства размещения.
Людмила Иосифовна завершила комментарий приятной новостью, сообщив, что инициативная рабочая группа при Гостуризмкурортов разрабатывает проект новых критериев категоризации, так как национальный стандарт 2003 года является устаревшим, а все попытки инициировать разработку нового стандарта в последние годы успехом не увенчались. Есть надежда, что с утверждением новых критериев изменится к лучшему и ситуация с процедурой категоризации.
Мнение специалиста
Безусловно, задача, поставленная перед Комиссией, является сложной, так как Комиссия несет ответственность за принятые решения перед собственниками гостиниц, перед вышестоящими органами, ее решения могут быть обжалованы в апелляционной комиссии. Но наивысшей — является ответственность Комиссии перед каждым потребителем, выбирающим, оплачивающим уровень Гостиницы, полагаясь на мнение Комиссии, уверенный при этом в получении надлежащей услуги.
На вопрос о том, какие факторы усложняют работу Комиссии, какие действия нужно предпринять для того, чтобы сделать ее работу более эффективной, а процедуру рассмотрения более прозрачной, нам согласилась ответить Мещерских Людмила Анатольевна – заведующая отделом научно-технического центра по сертификации продукции, услуг и систем качества Киевского национального торгово-экономического университета.
Людмила Анатольевна пояснила, что в работе Комиссии постоянно появляются новые, практические разъяснения профильных норм законодательства, новые требования к документам, предоставляемым для рассмотрения, но информация об этом отсутствует в открытом доступе. Необходимым является проведение Гостуризмкурортов широкомасштабной разъяснительной работы среди участников рынка предоставления услуг гостеприимств, а не только среди государственных служащих. Реализовать это не сложно, начать можно с размещения на сайте Положений о комиссии по категоризации и комиссии по апелляции.
Для органов сертификации необходимо обнародовать четкие утвержденные требования к пакету документов, который подается в комиссию. Было бы целесообразно проводить так называемые «работы над ошибками» с органами по сертификации с целью сокращения количества возвратов документов по техническим причинам.
Для возможности законодательного фиксирования терминов рассмотрения документов Комиссией, для практического понимания участниками процедуры количества времени, которое будет затрачено, необходимо обнародовать график заседания комиссии по категоризации. В настоящее время заседания проходят с частотой один раз в две недели, хотя неоднократно бывало, что заседания проводились через три недели, а иногда — один раз в месяц. В связи с переходом категоризации в ранг обязательной и увеличения потока документов, наверное, стоит пересмотреть график работы комиссии. Также, отмечает специалист, должны быть обнародованы требования к членам комиссий, включая опыт работы в сфере гостеприимства, необходимую квалификацию, знание предмета и правила отбора кандидатов. Это должны быть специалисты, которым отрасль доверяет.
Состав членов комиссии, как по категоризации, так и по апелляции, должен быть опубликован на сайте. В комиссии не должно быть заинтересованных лиц. Например, не должен быть членом комиссии действующий директор гостиницы, или представитель только одного органа сертификации. Необходимо усовершенствовать получение информации о результатах заседания Комиссии (зачастую письма идут до двух недель, а бывает не доходят вообще).
Соблюдение правил ведения реестра объектов, получивших Свидетельства, является очень важным, в первую очередь, для субъектов туристической отрасли, хотя на сегодня мы имеем практику, когда информация задерживается месяцами. Возможно, было бы целесообразно разрешить присутствие на заседании комиссии владельцев или руководителей средств размещения, эксперта, который проводил оценку соответствия при рассмотрении их документов. Получение ответов в оперативном режиме значительно ускорило бы процедуру категоризации, позволило бы избежать ошибок.
Предложенные способы улучшения работы Комиссии не являются затратными, воплотить их в жизнь достаточно просто. Специалист выражает уверенность в том, что результат не заставит себя ждать – при реализации ее предложений процедура станет более прозрачной, профессиональной и ликвидирует возможность проявления коррупции.
Последствия нововведений
До 9 ноября 2013 года для гостиниц не было обязательным соответствие требованиям, предусмотренным в ДСТУ 4269 «Услуги туристические. Классификация гостиниц» в связи с законодательно установленной добровольностью сертификации. Безусловно, что для приведения Гостиниц в соответствие требованиям ДСТУ, в одночасье ставших обязательными, необходимо время и средства. Законодательный запрет на работу гостиницы в процессе получения Свидетельства не сопоставим с обязательными текущими расходами на ее содержание, требованиями о своевременной уплате налогов, выплате заработной платы…
Также вызывает негодование несоответствие законодательства — сертификация гостиниц по-прежнему остается добровольной, то есть обязательная «категоризация» осуществляется по результатам добровольной сертификации – в чем же тогда заключается добровольность?
На сегодня мы имеем законодательное требование о категоризации гостиниц, выдвинутое без возможного, с точки зрения закона, способа его своевременной реализации. В таком случае, владельцам гостиниц будет полезной информация о рисках, которые возможны при работе Гостиницы, с одновременным прохождением предусмотренной законодательством процедуры категоризации.
Согласно статье 91 Гражданского Кодекса Украины (далее – Гражданский кодекс), юридическое лицо может осуществлять отдельные виды деятельности, перечень которых устанавливается законом, после получения им специального разрешения (лицензии). Статья 227 ГКУ предусматривает возможность признания судом недействительной сделки юридического лица, совершенного им без соответствующего разрешения (лицензии).
Единое понятие «специальное разрешение» в законодательстве отсутствует, поэтому однозначно утверждать, что Свидетельство является таковым нельзя. Ведь в соответствии с частью первой статьи 19 Закона о туризме, целью присвоения объектам туристической инфраструктуры категории качества и уровня обслуживания является повышение уровня туристического обслуживания, содействие потребителям в сознательном выборе туристических услуг, обеспечение равных возможностей субъектам туристической деятельности на рынке туристических услуг, обеспечение защиты прав и законных интересов, жизни, здоровья и имущества граждан, повышение уровня экологической безопасности.
Необходимо заметить, что присвоение свидетельству статуса специального разрешения может быть установлено судебной практикой. В таком случае налоговые органы, пользуясь правом на фактическую проверку (п. 75.1.3.ст.75 Налогового Кодекса Украины, далее — НКУ), могут начать повсеместно проверять наличие Свидетельств. Далее, путем подачи исков налоговыми органами договора, заключенные гостиницами, не имеющими Свидетельств, будут признаны недействительными с соответствующей корректировкой налоговых расходов и доходов (п.140.2 ст.140 НКУ), налогового кредита и налогового обязательства по НДС (ст.197 НКУ).
Не исключено, что налоговые органы попытаются привлечь должностных лиц Гостиницы к административной ответственности, предусмотренной статьей 164 Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее – КоАП) за осуществление хозяйственной деятельности без получения разрешения, иного документа разрешительного характера, если его получение предусмотрено законом.
Не стоит исключать и попытки налоговиков обратиться в суд о взыскании в доход государства дохода от гостиничных услуг, предоставленных без присвоения гостинице категории в связи с тем, что такая сделка заключена с несоблюдением «требования о соответствии сделки интересам государства и общества, его моральным принципам» и была заключена «с целью, заведомо противоречащей интересам государства и общества» на основании части третьей статьи 228 ГКУ.
Возможно, субъекты гостиничного бизнеса смогут использовать при осуществлении проверок налоговыми органами выводы, сделанные нами при написании данной статьи.
- Налоговые органы не имеют права проверять наличие Свидетельства, поскольку оно не является ни лицензией, ни торговым патентом, ни специальным разрешением в понимании действующего законодательства.
- Исчерпывающий перечень Законов Украины, в которых предусмотрена необходимость получения разрешения, иного документа разрешительного характера установлен в Законе Украины «О перечне документов разрешительного характера в сфере хозяйственной деятельности». Закон «О туризме», Закон «Об особенностях осуществления инвестиционной деятельности на территории Автономной Республики Крым» отсутствуют в вышеуказанном перечне. Таким образом, должностные лица Гостиниц за отсутствие Свидетельства не могут быть привлечены к административной ответственности, предусмотренной статьей 164 КоАП.
- Закон о туризме не устанавливает каких-либо последствий выявления гостиничной услуги при отсутствии ее сертификации. Если налоговые органы обратятся в суд о признании недействительным договора о предоставлении гостиничных услуг, им придется предоставить доказательства того, что такая сделка заключена с несоблюдением «требования о соответствии сделки интересам государства и общества, его моральным принципам» и она была заключена «с целью, заведомо противоречащей интересам государства и общества». В зависимости от приведенных доказательств, владельцу гостиницы и предстоит формировать свои возражения.
Похоже, государственные методы не слишком стимулируют развитие гостиничного бизнеса в Украине. Несмотря на это, представители туристической отрасли самостоятельно привлекают туристов в Украину, стараются предоставлять качественные услуги, при этом соблюдать правила игры, установленные государством, своевременно наполняя бюджет. Будем надеяться, что баланс между интересами гостиниц, их развитием и необходимостью наполнять бюджет будет соблюден. И государство, в соответствии с Конституцией, обеспечит защиту прав всех субъектов хозяйствования.